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土地确权,中国新一轮农村改革的引擎 |
甘南州农牧局局长 杨昌德
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甘南日报新闻 时间: 2014年11月20日 来源: 甘南日报 |
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作者：
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1978年党的十一届三中全会之后,土地承包经营在广大农村蓬勃兴起,为推动中国经济体制改革起到了不可低估的作用。而从1984年党的十二届三中全会以后,改革的重心从农村转向了城市,国有企业的体制改革成为全社会关注的热点。相对而言,农村的改革长时间被忽视。新世纪以来,集体林权制度改革,也就是集体林权落实到户,曾被称为“新世纪农村改革的第一声春雷”。集体林地可以改革,为什么集体农田不能这样做?农村面貌的改变,不能只靠极少数的林农,而必须靠农田的承包户。只有农田承包户都经过土地确权,农民才能成为真正的市场主体。“十一五”末,中央开始酝酿土地确权工作。2011年,农业部等6部门出台了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》,2013年,甘肃省人民政府办公厅印发了《关于省农牧厅等部门关于积极开展农村土地承包经营权登记颁证试点工作意见的通知》。至此,土地承包经营权登记颁证试点工作逐步展开。2013年,临潭县在卓洛和术布乡探索式开展了试点工作,积累了一定的实践经验。2014年,我州全面扩大试点范围,确权登记试点涉及8县(市)14个乡镇19个村,农户3078户,耕地面积4.19万亩；牧户227户,草场面积5.14万亩。鉴于玛曲县草场承包工作已于2002年基本完成,此次试点任务主要是进一步完善规范化草场承包到户和确权登记工作。截至10月低,全州已完成了2076户、2.5万亩的权属调查工作,分别占试点任务的67.5%和60%。本人通过对全州农牧村土地确权登记试点工作的多次调研,在深入研究和理性思考我国农村土地改革政策的基础上,对土地确权在新一轮农牧村土地改革中的作用有了如下认识。
一、土地确权,可保障农牧民“财产”权益
土地确权对农牧民来说,最重要的是:在保证农业用地使用方向不变的前提下,使农牧民的财产权益得到保障,不至于被政府或在政府同意下的企业单位低价圈占土地和拆毁农家住房而得不到合理的补偿。土地确权后,农牧民应具有三权三证。三权是:农牧民承包土地的经营权、农牧民宅基地的使用权、农牧民在宅基地之上自建住房的房产权。尤其是土地承包经营权由“合同管理”转入到“登记管理”,土地承包经营权证如同土地身份证。如果要征用农牧民的土地或拆迁房屋,必须严格按照法定程序行事,需要以农牧民作为一方,政府或政府同意下的企业单位作为另一方的双方协商,按双方同意的价格成交,以合同为据。这样,农牧民心里就踏实了,因为他们的权益得到了保障。
二、土地确权,可实现农牧民“多元化”收入
农牧民收入的增长是土地确权后最显著的成果。农牧民收入增长的主要原因是土地确权后农牧民的财产权明确了,农牧民真正成为了市场主体,具有了更多的话语权,农牧民收入呈现多元化趋势。主要有:一是种植、养殖收入；二是外出务工和二三产收入；三是各类支农惠农补贴；四是以土地出租取得租金收入或以土地入股的方式加入农牧民合作社后参与分红；五是房屋出租后的租金、房屋转让后的价款。可能还有其他收入来源。总之,农牧民收入都会比土地确权以前大为增加。当前,从我州的农牧民收入的构成来看,家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入是促农增收的“三驾马车”,而家庭经营性收入和工资性收入的比重占到了总收入的80%以上。2013年,全州农牧民人均财产性纯收入仅为46元,占农牧民人均纯收入的比重仅为1.2%。可见,极低的财产性收入是我州农牧民增收的软肋,是被长时间忽视但却具有巨大增收空间的一股收入。诚然,由于我州自然条件严酷、经济社会发育滞后、土地产出低下等方面的原因,农牧民的财产性收入和内地有一定距离,但也与土地产权界定不清,农牧民市场主体不明,政策措施不完善等方面有直接关联。相信,随着土地确权工作的深入推进和全面完成,加之城镇化的加快推进,我州农牧民财产性收入的增长潜力将会全面释放。
三、土地确权,可促进农牧村土地“依法”流转
土地确权,是维护农牧民土地承包权益的有效手段,也是推进农牧村土地承包经营权有序流转的关键环节。没有土地的确权登记颁证,土地流转就没有足够的法律依据；土地流转搞不起来,土地的集约化、规模化经营就无从谈起,发展现代农业就成为一句空话。近年来,土地流转已经在我州农牧村逐渐推广,目前全州农牧村土地(草场)流转面积17.4万亩,其中耕地8.64万亩,草地8.76万亩。我州土地流转的主要特点是:“土地流转对象较为固定,流转期限较短。80%在本村内农户间进行流转且较稳定。流转时间在1—2年的占70%以上”。由此可见,农牧民对土地流转普遍存在一个顾虑,心里不踏实,即久而久之,流转出去的承包地还属不属于自己?能不能收回自营?对方不给怎么处理?这也就是我州绝大部分农牧民不愿土地长期流转,不愿土地流转外乡人的原因所在。同时,由于土地产权界定不明,流转服务机构不健全,流转行为不规范等问题,使我州的土地流转仍处于低层次、无序化、欠成熟的状态,在一定程度上影响了农牧民财产性收入的增长和农牧业适度规模经营水平的提升。
土地确权以后,农牧民得到了承包土地的经营权证,他们从事土地流转时腰杆便硬了起来。一是不用担心土地转包、租赁、入股以后会丧失自己的财产权,二是不用担心土地流转后自己会得不到应用的收益。这样就形成了良性循环,即土地确权后农牧民对土地流转有了信心,从而会有更多的农牧民加入土地流转的行列,进一步扩大农牧业规模经营的队伍。同时,由于农牧户的地块面积、四至界限、坐落位置等已确定清楚,登记在案,无论土地在村内流转,或跨村组、跨乡镇、跨县市流转,农牧村土地仲裁机构都能够依法公正进行调处,维护好双方合法权益,促进农牧村社会稳定发展。
四、土地确权,可解决贷款“抵押物”的问题
土地确权后,承包地经营权、宅基地使用权以及宅基地上自建房屋的产权都已明确,并且农牧民获得了相关的权证,在农牧村和小城镇金融机构相应地成熟的条件下,可以利用权证进行抵押贷款,获得融资,为发展种植、养殖、林业、旅游业、加工业等创造条件,从而解决农牧民到地方金融机构贷款无抵押物的问题。对于已经抵押贷款的土地和房屋,还可进行土地流转获取租金收入,只是在供求双方签订土地流转合同时,说明土地已经抵押银行的实情,产权证持有方负责偿还抵押贷款。
五、土地确权,使农牧民通过耕地面积的增加获得“额外”收益
甘南州耕地面积统计年鉴显示数据为100万亩,而最新国土部门二调数据显示全州总耕地面积为199.6万亩。据临潭县2013年农村土地承包经营权确权登记试点工作实践,试点实测确权面积较二轮承包耕地面积平均增大率为82.4%。土地实测后耕地面积之所以增加,主要有三方面的原因:一是当初农牧民要缴纳农业税,在上报耕地面积时能少报就少报,地方政府也不急于摘掉贫困帽子,在心照不宣中上报面积小于实际面积；二是当初土地承包时,耕地丈量手段落后,部分耕地面积是靠目测、步测的手段取得,同时由于耕地质量参差不齐,对部分“差地”进行了折算统计；三是土地承包30多年来,农牧民对田间地头的荒地、草地等进行了开垦利用。为此,土地确权后我州的实际耕地面积必将大于统计数据,从而使种植面积连锁增加。种植面积的增加,对农牧民的“额外”收益主要体现在两方面,一是“粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴”等农业补贴的资金量将会加大,农牧民转移性收入增加。二是使更多的农牧民合作社、种植大户在争取信贷资金、项目支持时,在种植规模上达到准入条件。
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