记者 马云
为切实做好农牧村土地承包经营权登记颁证试点工作,进一步完善农牧村土地承包关系,保障农牧民的合法权益,州委、州政府于2013年开始在全州开展了农牧村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。“确权赋权”后,变“财产拥有农民”为“农民拥有财产”,有效促进土地流转,为甘南州“168”现代农牧业发展行动计划起到积极作用,推动农牧业适度规模经营,有效增加农牧民收入。目前,试点工作全面展开,得到了广大农牧民群众的广泛认可和支持。
近日,就目前全州开展的农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作相关问题,本报记者专程采访了州农牧局局长杨昌德。
记者:开展农牧村土地确权工作的主要法律依据是什么?
杨昌德:农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作依据中华人民共和国《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《不动产登记暂行条例》、《妇女权益保障法》,以及《农村土地承包经营权证管理办法》等有关农牧村土地承包经营权登记的法律法规,开展土地确权工作。
记者:开展农牧村土地确权工作的主要政策依据是什么?
杨昌德:开展土地确权工作的主要政策依据有:2013年和2014年中央一号文件,中共中央办公厅和国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)。农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)和《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发[2015]2号)。2014年和2015年省委一号文件,《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(甘政办发〔2015〕27号),《甘南州农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》州政办发〔2015〕42号等。
记者:农牧村土地确权工作主要解决哪些问题?
杨昌德:根据甘肃省和甘南州农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作《方案》精神,农牧村土地确权工作要在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下,查清农牧村土地承包关系以及承包地面积、四至和空间位置等情况,依法完善农牧村土地承包合同和承包经营权证,健全农牧村土地承包经营权登记制度,建立农牧村土地承包经营权登记颁证信息管理系统,实现农牧村土地承包管理信息化,妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,依法赋予农牧民更加充分而有保障的土地承包经营权。
记者:如何确定农牧村土地确权登记颁证的范围?
杨昌德:中央、省和州上的农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作方案明确规定:凡采取农牧户家庭承包方式经营的耕地,都要进行确权登记颁证。对采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的耕地,经当事人申请,按照《农村土地承包经营权证管理办法》等有关规定,予以确权登记颁证。村组集体建设用地、农户宅基地、集体机动地、林地和草原等土地,不纳入此次确权登记颁证范围。
记者:开展土地确权工作应当遵循哪些技术规范?
杨昌德:开展土地确权工作应当遵循的技术规范主要有:农业部已经颁布的《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》、《农村土地承包经营权要素编码规则》、《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法》等行业标准和制度,农业部和国家档案局印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》(农经发[2014]12号),以及农业部拟制定颁布的农村土地承包合同和承包经营权证书印制标准文本等行业标准、技术规范和管理制度。
记者:开展土地确权工作应当遵循哪些工作程序?
杨昌德:农业部颁布实施的《农村土地承包经营权调查规程》规定,农牧村承包经营权确权登记颁证工作必须遵循以下9步工作法,即:准备工作权属调查纠纷调处审核公示完善合同建立数据库和信息系统建立登记簿颁发权证资料归档。
记者:如何确定农牧户家庭承包经营土地的承包期限?
杨昌德:《农村土地承包法》等国家有关法律政策明确规定:农村土地二轮承包期限30年,有明确的法律政策依据,不宜轻易调整变动。因此,这次开展的农村土地确权工作,是对农牧村土地二轮承包关系的补充和完善。在具体执行中,新签订的土地承包经营合同期限和新颁发的承包经营权证书有效期限,应确定为确权登记颁证之日起至农村土地二轮承包到期之日止,同时,在新的土地承包经营合同、证书和承包经营权登记簿中,将原有农村土地二轮承包期限起止时间作为备注事项,予以注明或登记。
记者:解决农村土地承包历史遗留问题应遵循哪些原则?
杨昌德:根据中央、省和州农牧村土地承包经营权确权登记颁证工作方案和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)明确规定,对土地权属争议问题,要按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则依法妥善解决。有法律法规和政策依据的,依据法律法规和有关政策解决；没有法律法规和政策依据的,采取民主协商、村民议决方式解决；对存在争议和纠纷的,先依法解决争议纠纷,再予以确权登记颁证。
记者:土地确权登记颁证后的承包地面积是否影响农村惠农政策?
杨昌德:中央、省和州农牧村土地承包经营权登记颁证工作方案明确规定:土地确权登记查实的承包地“实测面积不与按农牧村二轮土地承包面积确定的农业补贴基数、农牧民筹资筹劳标准挂钩,严禁借机增加农民负担”。
记者:如何解决县、乡、村土地所有权界限不清问题?
杨昌德:根据国家农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)精神,对部分地方由于县市、乡镇、村之间界限划分不清,或实施土地整理等建设项目,改变了原先的沟、渠、路、坝等集体权属地理界址,打破了村组之间界限,造成农牧户承包地所有权归属关系无法确认的,应由农牧户所属的农牧村集体经济组织向地方国土资源管理部门提出界定申请,由地方国土资源管理部门依据农牧村集体土地所有权证及登记备案资料等法律依据,依法确定农村集体土地所有权归属关系后,再进行农牧户家庭承包土地确权登记颁证。
记者:农牧户承包地全部或部分被国家征用的如何确权登记?
杨昌德:根据《土地管理法》、《农村土地承包法》和农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)精神,对承包地全部被国家征用的农牧户,应依法办理承包经营权注销登记；承包地被国家部分征用的,应将被征用部分从承包土地地块和面积中减除后,办理农牧户土地承包经营权变更登记,对未征用部分,根据实测面积和确认四至、空间位置等结果,据实确权登记颁证。
记者:家庭人口全部迁入城镇居住但户籍关系未迁出农户承包地如何确权登记颁证?
杨昌德:根据《农村土地承包法》规定,农牧村集体经济组织是否可以依法收回农牧户土地承包经营权,以农牧户家庭户籍关系所在地为法律依据。家庭人口全部迁入城镇居住但户籍关系未迁出的农牧户,仍依法拥有农牧村土地承包经营权,应按原农牧村土地承包经营权属关系,据实进行农牧村土地承包经营权确权登记颁证。
记者:政策性移民的家庭承包经营土地如何确权登记颁证?
杨昌德:按照国家有关移民搬迁、扶贫异地搬迁等政策迁入异地安置的农牧户,其迁出地是否收回其原有家庭承包经营土地,应按照国家相关移民政策处置；迁入地按照国家相关移民政策确定安置的农户承包地,应纳入这次农村土地确权范围,依法进行确权登记颁证。
记者:农牧村灾区移民承包地如何确权登记?
杨昌德:根据农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号),对“因承包地灭失或者承包农户消亡的”,“应根据当事人申请,县(市、区)农村土地承包管理部门依法办理变更、注销登记,并记载于农村土地承包经营权登记簿”的规定,灾区移民迁出地对已毁损的原有承包地,应办理土地承包经营权注销登记。灾区移民迁入地,应根据国家有关移民安置政策和实际测量确定的农户承包地信息,与移民农户家庭签订土地承包合同,办理土地承包经营权登记手续,颁发农村土地承包经营权证书。
记者:如何确认登记农户家庭土地承包经营权共有人?
杨昌德:根据农牧村土地承包经营权确权登记颁证政策规定,确认登记农牧户家庭土地承包经营权共有人,原则上应以实施土地确权登记之日为时点,以户口簿和婚姻、户籍登记或其他证明资料中的农牧户家庭成员信息为依据,实施土地确权登记之日前户籍簿登记在册的所有家庭成员,原则上均应确认登记为共有人。对户口暂时外迁的现役军人和在校学生,仍应确认为共有人；对农牧村土地二轮承包时为农户家庭土地承包人,但农村土地二轮承包后户口外迁的家庭成员,应由其他家庭成员征求本人意见,由其本人提供是否愿意保留共有人身份的书面意见,并据此在承包经营权登记簿中对其是否放弃承包地和承包人身份等情况予以准确记载。对农牧村土地二轮承包时为农户家庭土地承包人,但农牧村土地二轮承包后死亡的家庭成员,应依法办理其承包经营权注销登记,但不应核减该农户家庭承包地面积。
记者:在土地确权中能否在全村范围内进行土地调整?
杨昌德:实施农村二轮土地承包后,国家长期坚持“增人不增地、减人不减地”、土地承包关系30年不变的政策,部分农户由于家庭人口增加,人地矛盾突出,由此提出了土地承包分配不公,要求在全村范围内重新调整土地的诉求。对这一问题,应按照《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》确定的“把握政策、确保稳定”政策原则,在加强对农民群众的法律政策宣传,纠正其错误观念的前提下,严格执行法律政策,严禁以人地矛盾突出为由,在全村范围内收回承包地重新分配的行为。对部分有集体机动地等可分配土地的村组,对群众提出调地要求的,可依照《农村土地承包法》的规定,采取民主协商、村民议决方式解决。
记者:家庭成员发生增减变动的农牧户如何确权登记颁证?
杨昌德:根据《农村土地承包法》和相关法律政策规定,分类处置:
1.农牧村土地二轮承包后,农牧村集体经济组织根据国家“大稳定、小调整”政策精神,依照法定程序进行了土地小调整的,应按照调整后的承包关系进行确权登记颁证；依照法定程序进行了土地小调整的,但未办理农牧户家庭土地承包经营权变更登记手续的农户,应按照调整后的农牧户家庭土地承包关系,依法办理土地承包经营权变更登记备案手续。对未履行法定程序进行土地小调整的,应依照法定程序组织召开村民会议重新审议,依据村民会议议决结果,进行确权登记颁证。
2.农牧村土地二轮承包后出生、合法收养等农户新增人口,依据法定户籍登记资料,依法办理农牧户家庭承包经营权共有人变更登记手续。农牧村集体经济组织有集体机动地等可分配土地,且农民群众有强烈要求的,应依法由村民会议议决同意,向上述新增人口分配承包地后,依法进行确权登记颁证。但未经村民代表会议审议同意,村组干部私自划给新增人员的承包地,应报经村民会议重新审议；村民会议审议同意的,应与农户签订土地承包合同,进行确权登记颁证；村民会议审议不同意的,由村组集体经济组织收归集体统一管理使用。
3.农牧村土地二轮承包后家庭个别成员死亡,或读书、服役、服刑、外出务工的,除农户依法自愿申请要求退出承包地的情形外,应按照原有土地承包关系进行确权登记颁证,农牧村集体经济组织不得以农牧户家庭成员减少为由,强行调减农户家庭承包地面积。对农牧户家庭成员自愿申请,要求退出土地承包经营权的,农牧村集体经济组织可依法收回其承包地,并办理土地承包经营权变更登记手续。
4.农牧村二轮土地承包后的婚嫁女和入赘婿,嫁入地或入赘地向其分配了承包地的,嫁出地或迁出地村组可依法收回其承包地,并依法办理土地承包经营权注销登记；嫁入地或入赘地村组应依法对其土地承包经营权进行确权登记颁证；嫁入地或入赘地未向其分配了承包地的,嫁出地或迁出地村组应依法对其土地承包经营权进行确权登记颁证。
5.农牧村二轮土地承包时拥有土地承包经营权,但农牧村二轮认定承包后,身份转变为国家公职人员或国有企业固定职工等人员的,已不具备农牧村集体经济组织成员身份,不再拥有农村土地承包经营权,在土地确权登记颁证中,不再登记确认其土地承包经营权共有人身份,并依法办理其所属家庭土地承包经营权共有人变更登记。但不得以此为由,调减其所属家庭土地承包地面积。
记者:农牧村“五保”老人的承包地如何确权登记颁证?
杨昌德:农牧村集中供养的“五保”老人的承包地,应在充分尊重承包人意愿的前提下,由农牧村集体经济组织负责,按照《农村土地承包法》和相关农牧村“五保”老人集中养老政策予以妥善处置。“五保”老人自愿要求将承包地交回集体的,应由“五保”老人提出申请,农牧村集体经济组织可以依法将其承包地收归集体,并办理承包经营权变更登记。“五保”老人不愿意将承包地交回集体的,应按照原土地承包关系进行确权登记颁证。农牧村集体经济组织不得借机强行收回其承包地。
记者:农牧户私自开垦占用的集体田间道路、沟渠等土地如何确权登记颁证?
杨昌德:对于农牧户私自开垦占用的集体田间道路、沟渠等土地,属农牧村集体经济组织统一管理使用的建设用地,不能确定为农牧户家庭承包地进行确权登记颁证,应依法由其自行恢复原貌。
记者:农牧户开垦耕种的“四荒地”如何确权登记颁证?
杨昌德:根据《土地管理法》第四十条、第七十四条和《农村土地承包法》第二十八条规定,对经依法批准和村集体经济组织同意,签订了家庭土地承包合同的农牧户新开垦土地,应按原土地承包关系进行确权登记颁证。对未经依法批准和村集体经济组织同意,农牧户私自开垦的荒地,应报请地方国土资源部门依法处置。对报请地方国土资源部门批准,确认为村集体经济组织所有,且签订了家庭土地承包合同的农牧户新开垦土地,应按原土地承包关系进行确权登记颁证；对未经村集体经济组织同意,未签订家庭土地承包合同的农牧户新开垦土地,可采取村民议决方式,决定是否纳入农牧户家庭承包经营土地确权登记颁证；对村民议决不同意的,应在承包经营权登记簿中对新开垦土地进行备注登记,但不颁发承包经营权证书,待有关规定明确后再处置。
记者:自然灾害毁损的承包地如何确权登记颁证?
杨昌德:因自然灾害等原因毁损的承包地,无法恢复的,应核减承包地面积,不再确权登记。但减少的承包地应坚持公平原则,按照相关法律政策规定,从集体机动地和新开垦的土地中找补平衡后,再确权登记。
记者:退耕还林土地如何确权登记颁证?
杨昌德:农牧户家庭承包经营的土地中,按照林权制度改革有关规定,已退耕还林并确权登记颁发了林权证的,应从农户承包土地地块和面积中减除,依法办理土地承包经营权注销登记手续,不再确权登记颁证。已退耕还林但未颁发林权证的,应予以确权登记颁证。
记者:如何解决农牧户承包地零碎零散问题?
杨昌德:根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)精神,对实施农牧村土地二轮承包时,由于土地质量不均等原因,导致的农牧户承包地零碎化和零散化问题,可采取农牧户之间承包地互换流转方式,实现农牧户承包地集中并地。在具体实施中,应由承包农牧户自愿向所属农村集体经济组织提出互换变更申请,经所属农牧村集体经济组织成员会议审议同意后,由所属农牧村集体经济组织报经乡镇人民政府和县级农业行政主管部门审核批准后,由乡镇人民政府和县(区、市)农村土地承包管理部门依法办理土地承包经营权变更登记手续,并记载于土地承包经营权登记簿。
记者:乡村农村土地承包档案不全或遗失的问题如何解决?
杨昌德:根据农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)精神,应依据本次土地确权后形成的新的承包合同、经营权证书、承包经营权登记簿等法律文件,补充完善乡村农村土地承包档案资料。
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